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2017年，國家自然資源部等三部委聯合下發《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》，但時至今日，有的省份僅明確了組件對地面的安裝高度、列陣間距和行間距；有的省份僅針對不同性質的土地列出了稅收標準；有的省市區直接將中央文件傳達給了下屬機關，“農光互補”土地利用標準仍舊欠缺實操標準。



11月2日，山東省自然資源廳下發《關于對光伏項目用地進行核查的通知》（以下簡稱《通知》），要求即日起，停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。同時，《通知》要求重點核查2018年6月1日以來建設的光伏項目土地利用情況。

突然叫停備案，原因何在？農光互補、農光復合電站等光伏開發模式，在山東是否還有新增空間？光伏開發與耕地之間到底存在哪些矛盾？

電站開發升溫項目建設“跑偏”

“用四根支架支起一塊光伏板，是利用現有建筑物、構筑物嗎？把整個電站都挪到農田上，是不占或者少占耕地嗎？導致大棚四面漏風，組件遮擋陽光，能不影響農業生產嗎？”在山東省自然資源廳相關負責人侯力萍看來，山東省的農光互補電站在新一波開發熱潮中，漸有“跑偏”之勢，“省里對農光互補項目的建設有明確規定，也經過了充分論證。盡量利用現有建筑物、構筑物，主要指的是在現成的農業大棚上建電站，而且規定組件的最低沿至少要高于地面2.5米。“農民去棚里干活要帶工具，平均身高1.75米，鋤頭、鐵鍬這類的農具扛在肩上有0.5-1米，要求組件支架至少高為2.5米。”

根據山東省國土資源廳、山東省扶貧開發領導小組辦公室和山東省發改委發布的《關于保障和規范光伏發電產業項目用地管理的通知》，光伏發電項目建設應當盡量利用現有建筑物、構筑物，不占或少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應當優先使用工礦廢棄地等存量建設用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復耕的災毀地，盡量不占或少占耕地。尤其是對于農光互補項目，光伏電站在不影響農業生產的前提下方可建設。

“2018年，規定剛剛出臺的時候，正趕上國家逐漸取消光伏發電的補貼，所以當時建設新項目的并不多，問題也不明顯。但從去年開始，隨著碳達峰碳中和目標的提出，加上原材料和開發成本下降，光伏電站又逐漸熱起來了，問題也就開始顯露。有些企業干著干著就把省里的規定執行偏了。”侯力萍指出，此次核查正是在現有的開發環境下，為落實國家防止耕地“非農化”“非糧化”要求而開展的。“停止光伏項目用地占用耕地的備案只是暫時性的，待核查完畢，對于符合要求的項目還是要大力支持的。但農光互補，還是要以農為先。”

何為“農光互補”認定標準不一

據記者了解，山東省2018年出臺的光伏用地相關管理辦法，源自2017年9月國家自然資源部等三部委聯合下發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（以下稱《意見》）。《意見》要求，對使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目建設的，省級能源、國土資源主管部門商同有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目的建設要求和認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。

《意見》發布至今三年有余，但僅有山東、浙江、廣西等部分省區發布了相關通知。“有的地方是明確了組件對地面的安裝高度、列陣間距和行間距，有的僅針對不同性質的土地列出了稅收標準。有的省市區干脆沒有制定相關標準，就直接將中央文件傳達給了下屬機關，敷衍了事。”一位不愿具名的業內專家表示，時至今日，到底何為“農光互補”，其實一直是一本“糊涂賬”。

“有些地方所謂的農光互補，其實只有光，沒有農，更談不上互補。”某從事過農光互補項目開發企業相關負責人告訴記者，農光互補項目還需在政策上進一步細化。“比如要考核項目建設中對農用地的破壞程度。農用地和建設用地很大的區別在于土地的可恢復性，農光互補最基礎的一點，就是要保障土地可恢復，不能建了電站就不能再種農作物了。此外，還應該對農作物的產出進行考核。這些都需要國家政策宏觀統籌。”

“光伏電站項目的投資，一般只和當地發改委掛鉤，除非是當地政府有具體的招商引資需求，否則當地政府推進農光互補項目的積極性并不高。對企業而言，開發光伏的初衷本就不是發展農業，多數企業對于土地利用考慮并不充分。在沒有具體標準的情況下，此前，企業申報農光互補項目的積極性也不高。”但隨著國家降碳目標的提出，可再生能源開發也迎來新局面，上述行業專家坦言，“增加農光互補項目，可以有效緩解開發用地緊張的問題，如果國家層面能夠有效引導并加以鼓勵規范，不論對農業還是光伏來說，都是一件好事。”

專項政策缺位用地爭議深埋

記者在采訪中了解到，即使是已經建成投產的農光互補項目，部分項目的運行情況也不順利。

“并網后，爭議最多的就是土地性質和稅收標準。”上述專家告訴記者，“由于審批標準不一致，此前的項目土地性質五花八門，農地、林地、荒地、耕地、未利用地什么都有。此前就曾出現過地方政府按規定批了地，農光互補項目建設也特別順利，還在光伏板下種了小麥。結果地方國土部門卻突然說占地不合規，最后把青苗都全部毀掉了的案例。”

按照國家規定，光伏復合項目進行合乎標準的土地修復后，會被認定為不改變用地性質，即按照原土地性質的稅收標準征稅。“但如果地方政府或某一監管部門，認定該項目并不屬于光伏復合項目，則項目用地屬于建設用地，稅收標準就會變動。”上述行業專家稱，類似問題給企業開發農光互補項目埋下了巨大隱患。

實際上，在2021年全國兩會上，就曾有代表建議，加大推廣農光互補，出臺專項政策，加大土地供給，支持光伏發展，希望自然資源部督辦相關省份加快出臺專項政策，落實農光互補建設標準，為光伏發展提供更大的土地空間的同時，階段性保護土地。