近日，安徽省自然資源廳通報了一起光伏電站建設(shè)違規(guī)違法的典型案例。根據(jù)安慶市自然資源和規(guī)劃局出具的相關(guān)《行政處罰決定書》，宿松縣高嶺鄉(xiāng)100MW地面光伏電站在未取得合法用地手續(xù)及建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，擅自在集體建設(shè)用地上動工建設(shè)光伏項目升壓站及辦公樓。

隨著國家對光伏發(fā)電等清潔能源的支持力度持續(xù)增強，光伏項目建設(shè)用地問題也不斷迎來政策利好。與此同時，在實際操作層面，光伏升壓站建設(shè)過程中的土地占用問題也面臨不少挑戰(zhàn)。

為加速項目回款

承包方擅自開工

安慶市自然資源和規(guī)劃局出具的相關(guān)《行政處罰決定書》指出，為滿足電站設(shè)施需要，宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司于2020年6月，從高嶺鄉(xiāng)高嶺村村民委員會以每年每畝1000元的價格租賃了一塊集體建設(shè)用地用于建設(shè)光伏項目升壓站，協(xié)議面積為11.36畝，已支付租賃款11360元。隨后，宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司與合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司簽訂了升壓站工程承包合同，由合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司負責(zé)升壓站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且約定取得施工許可證后方可開工。2020年9月底，在業(yè)主方宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司尚未辦理合法用地及規(guī)劃許可手續(xù)的情況下，承包方合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司擅自動工。相關(guān)部門進行實地核查時，已建成一棟兩間一層的配電樓，一棟兩層的綜合樓，室外設(shè)備基礎(chǔ)三處，消防設(shè)備一處，總占地面積約11.36畝。

宿松嶺陽新能源有限責(zé)任公司項目經(jīng)理楊少磊告訴記者，在雙方簽訂的承包合同中已經(jīng)明確約定，必須在各項手續(xù)齊全后才能開工建設(shè)。“但我們付款是有節(jié)點的，承包方前期已經(jīng)在電站建設(shè)上進行了大量墊資，如果因為升壓站建設(shè)進度影響了并網(wǎng)，那么他們資金回籠的周期就會拉長，所以當(dāng)時承包方就擅自做主把升壓站建起來了。”

對于承包方合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司的行為，《【安慶市】行政處罰決定書（松自然資規(guī)監(jiān)決字〔2022〕第04-1號）》明確表示，責(zé)令將非法占用的土地退還宿松縣高嶺鄉(xiāng)高嶺村村民委員會；對非法占用土地建設(shè)的建筑物和其他設(shè)施由合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司和高嶺村村民委員會協(xié)商處置。同時，對合肥玖仁建筑勞務(wù)有限公司罰款281130元。

楊少磊透露，目前，占用土地的相關(guān)手續(xù)已基本齊全，承包方交納罰款后，升壓站等相關(guān)工程可繼續(xù)保留使用。

建設(shè)用地可租賃

后續(xù)手續(xù)有難點

補全手續(xù)、交完罰款，升壓站得以保全，實屬幸事。但陽光時代律師事務(wù)所合伙人葛志堅坦言，很多時候，采取租賃的形式獲取集體建設(shè)用地確實存在一定的現(xiàn)實問題。“租賃本身是合法的，但后續(xù)其他手續(xù)的辦理可能比較麻煩。”

根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。

“租賃方式是在2020年版的《土地管理法》中新提出的，此前多是出讓而不能出租。”葛志堅表示，由于采取的是租賃模式，承租方并沒有相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)證件。“所以在辦理施工許可、規(guī)劃許可等一系列后續(xù)手續(xù)時，往往會遇到一些障礙。因為租賃的形式也是剛剛放開，各地在后續(xù)配套落實上還有待完善。”

葛志堅透露，為了規(guī)避相應(yīng)風(fēng)險，很多企業(yè)在租賃集體建設(shè)用地后，并沒有開展真正意義上的土建工程，而是不得以采取了吊裝集裝箱的建設(shè)方式。

政策利好已釋放

落實或有“時間差”

3月28日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局、國家能源局在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》）中提出，鼓勵利用存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。光伏發(fā)電項目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。同時，嚴(yán)禁擅自建設(shè)非發(fā)電必要的配套設(shè)施。《通知》同時要求各地將光伏發(fā)電項目用地納入日常督察執(zhí)法范圍，及時發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。

不僅如此，對于光伏陣列用地，《通知》也明確表示允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或國有土地權(quán)利主體、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補償協(xié)議，報當(dāng)?shù)乜h級自然資源和林草主管部門備案。

金誠同達律師事務(wù)所律師管曉薇表示，《通知》正式對外發(fā)布尚不足月，具體落實到位還存在“時間差”。“各地對于政策的理解可能不盡相同，其中還存在著各方利益的梳理協(xié)調(diào)和權(quán)力制衡。但在土地使用層面，國家鼓勵光伏發(fā)電的方向是明確的，相信未來企業(yè)在相應(yīng)土地獲取、手續(xù)辦理等方面會越來越便捷。”